【金融研究院】巴曙松:支付账户分类监管的政策建议



      近年来,随着以第三方支付为典型代表的新兴支付业务的高速增长,承担各种资金运用、来源和周转过程的载体——支付账户呈现出明显的多元化发展趋势。支付账户的多元化发展,在引发行业竞争动力、提高支付服务效率乃至深刻改变社会生活、消费观念的同时,也正在不断地影响着传统的金融服务基础架构,冲击着现有的支付账户管理体制。如何有效平衡支付账户多元化进程中的安全与效率、创新与规范乃至维护公平竞争的环境,已经成为十分值得关注和思考的问题。

  成熟市场对于支付账户的监管与我国类似,也是以账户分类为基础的,但是其分类标准更为复杂,通常以提供服务的机构为一级分类标准,以账户功能为二级分类标准。

  以美国为例,美国联邦立法层面和州立法层面首先针对银行账户和非银行类支付机构账户设置了不同的监管标准。联邦立法层面和州立法层面分别结合其对非银行类支付机构功能的理解,对支付账户进行差异化的监管。比如,美国联邦将非银行类支付机构定义为货币服务商,仅具有支付功能,不具有储蓄功能。而在州立法层面,大部分州将其定义为“非银行金融机构”,主要从事支付结算服务,不能吸储和放贷;少部分州则从其业务的实质出发,认为非银行类支付机构正在从事“非法”的银行业务,需要遵照对“银行”的监管要求进行监管。


  欧盟在对银行账户和非银行类支付机构账户进行分类监管的同时,对非银行类支付机构的定位一直在随着对其认识的逐步深入进行动态调整。以PayPal(国际贸易支付工具)为例,2004年,英国向PayPal颁发的是电子货币机构许可;而在2007年,卢森堡却根据其申请向其颁发了银行牌照。2011年4月30日起,欧盟《电子货币机构指令》被废除,网上非银行类支付机构被认定为“信贷机构”,按照信贷机构的标准接受严格监管。

  综合考虑中国当前支付账户监管存在的问题以及成熟市场成熟的监管经验,中国有必要在现有支付账户监管框架下,进一步从功能和行为特征视角细化支付账户的分类标准,提升支付账户监管的灵活性,建立完善的、动态的新型支付账户监管体系。

  具体操作上,中国可以借鉴欧美以提供服务的机构为一级分类标准,以账户功能应用为二级分类标准的支付账户分类方式。一方面,现存的分类标准已经不能够满足支付账户的发展现状,对于非银行类支付机构账户监管的不完善使得该类机构有可能出现监管套利,从而可能加大支付账户的风险暴露。另一方面,随着支付技术日新月异的发展,非银行类支付机构账户可能涉足的功能应用边界将会进一步拓展,以提供服务的机构进行分类只是一种相对静态的分类方式,并没有考虑各类账户所涉足业务的动态发展,只有从基础功能应用层面进行监管才能防止监管套利的发生。

  在支付结构日益多元化的进程中,支付账户监管的价值目标应以效率为本位,并兼顾安全。在现行的支付账户分类标准中增设以账户功能应用为基础的分类标准将是中国支付账户监管的必然选择,也是未来支付账户体系健康发展的重要保障,只有这样才能避免新兴支付行业对传统支付中介组织可能出现的“过度”冲击,甚至出现支付行业在特定发展阶段因过于关注创新而忽视风险,最终导致潜在风险的累积以及经营环境“恶化”的不良后果。

         

作者:巴曙松 (国务院发展研究中心金融研究所副所长、云南创新金融研究院院长)